La represión policial y las restricciones al derecho constitucional de reunión

 

En las cuatro marchas que se han realizado contra el indulto a Alberto Fujimori y pidiendo la renuncia del presidente Kuczynski, incluyendo las del 24 y 25 de diciembre, la Policía Nacional ha tenido la orden de reprimir con gases lacrimógenos a los manifestantes que se hubiesen “desviado” de las rutas permitidas. La estrategia ha sido clara desde el inicio, pero se ha ido trasparentando cada vez más con el cierre de la Plaza San Martín (que ha sido centro de asambleas durante los últimos 50 años) y el corte de la electricidad en la Plaza Dos de Mayo durante la última manifestación. La represión del actual régimen, dirigida claramente desde la inteligencia del Estado (hay inclusive ciertos rumores que vinculan al entorno de la presidenta del Consejo de Ministros con el famoso asesor del fujimorato, recluido en la Base Naval), no sólo busca dispersar las manifestaciones, sino que está en el fondo orientada a generar divisiones entre los colectivos que las convocan, a provocar desánimo entre los asistentes y a invisibilizarlas lo más posible.

El peligroso comportamiento, que se está volviendo pan de cada día en este Gobierno y que requeriría la intervención inmediata del Defensor del Pueblo, es la de normalizar la represión policial para toda manifestación que no haya sido previamente permitida por la autoridad. De hecho, antes de cada marcha, se está instalando una suerte de mesa de negociación para acordar las rutas en las que la policía “puede ofrecer garantías”. Como si ella no estuviese obligada a ofrecer garantías siempre y de manera inmediata. Eso es absurdo e inconstitucional. Algunos colectivos han participado de esos acuerdos previos en aras de evitar enfrentamientos que desanimasen a los eventuales manifestantes, pero ni se han reducido las represiones, ni ello lo vuelve algo legítimo. Para aclarar esto, es necesario que evaluemos lo que dispone nuestro ordenamiento constitucional. Ya se está diciendo en las calles que el Tribunal Constitucional determinó que en el Perú no se requiere permiso previo para las protestas. Esto es cierto y está en el meollo del asunto, pero éste es más complejo que sólo eso.

Lo primero que hay que observar es que, en efecto, el derecho a la reunión en espacios públicos es un derecho fundamental reconocido en el artículo 2º numeral 12 de nuestra Constitución. Este se basa en el reconocimiento de que cada persona, sea individual o colectivamente, debe poder participar activamente “en la vida política, económica, social y cultural de la Nación” (art. 2º num. 17). Garantizar esta exigencia es indispensable para un Estado democrático como el peruano (art. 43º), que debe contar con mecanismos de participación directa (art. 31º). En consecuencia, en su sentencia del expediente Nº 4677-2004 (PA/TC Lima), emitida el 7 de diciembre de 2005, el Tribunal Constitucional estableció que:

El hecho de que (…) el artículo 2º 12 de la Constitución exija un anuncio previo a la autoridad para realizar reuniones en plazas y vías públicas, puede llevar a la errónea impresión de que (…) es imprescindible la autorización previa de algún representante gubernativo, siendo, en consecuencia, un derecho mediatizado en su manifestación a la anticipada aquiescencia expresa de la autoridad pública.

Pues nada escapa de manera más evidente a la constitucional configuración del derecho sub examine. En efecto, el derecho de reunión es de eficacia inmediata y directa, de manera tal que no requiere de ningún tipo de autorización previa para su ejercicio (§8, 15 e).

No hay duda alguna: en varias partes de la sentencia, los magistrados insisten en que las reuniones colectivas en espacios públicos requieren que se informe a la autoridad con anticipación, pero de ningún modo ello puede entenderse como un pedido de permiso ni puede estar sujeto a autorización, lo cual mediatizaría un derecho que, por su carácter fundamental, tiene eficacia inmediata y directa. Huelga decir que la reunión que se considera y protege así es la que se realiza pacíficamente y sin armas. Ahora bien, la sentencia no concluye allí, sino que aborda las posibles restricciones. Desde luego que el derecho a la reunión debe tener ciertas restricciones, toda vez que, “como todo derecho fundamental, no es un derecho absoluto o ilimitado” (§9, 16) y que la propia Constitución establece que la autoridad puede prohibir las reuniones públicas “por motivos probados de seguridad o de sanidad públicas” (art. 12 num. 2). El argumento de la sanidad tiene una naturaleza objetiva que lo hace menos problemático, pero el de la seguridad es usado con cierta frecuencia por las autoridades para encubrir como una facultad constitucional lo que es mero autoritarismo. Por ello, el mismo Tribunal proporcionó criterios que deben ser tenidos en cuenta. Ellos se pueden resumir en los siguientes puntos:

  1. El fundamento de toda posible restricción al derecho de reunión es, como en otros casos, armonizar su ejercicio con las eventuales restricciones que genere a otros derechos. Esto quiere decir que, si no se afecta a otro derecho, no hay justificación alguna para prohibir o restringir el derecho de reunión. Si se afecta el ejercicio de otro derecho, pero de modo tal que no lo impida, la autoridad debe buscar un equilibrio entre ambos. Es el caso, por ejemplo, cuando se le concede a una manifestación el cierre de un lado de una avenida, siempre que dejen el otro para el tránsito peatonal y vehicular. Los bloqueos de carreteras, por lo mismo, al cortar todo libre tránsito, hacen que esa reunión pueda ser legítimamente reprimida. Lo relevante aquí es que, para que la restricción a una reunión en una plaza o vía pública esté debidamente motivada, la autoridad debe señalar con claridad qué otros derechos concretos está protegiendo y por qué su medida es proporcional. Cabe recordar que la prohibición debe ser siempre la última ratio (§9.2, 18).
  2. En Resolución Defensorial Nº 039-DP-2000, la Defensoría del Pueblo ha observado que el “derecho de reunión y manifestación es esencial para la existencia de un Estado democrático, pues permite a las personas la libre expresión de sus ideas y opiniones, en especial de naturaleza política” (Considerando primero). Esta misma relación esencial es la razón por la que el derecho de reunión no puede ir en contra de la seguridad que requiere el Estado democrático. Dicha seguridad refiere tanto al orden público como a la seguridad nacional. En el caso de lo primero, que es lo más recurrente, se busca proteger especialmente a las personas y bienes. Por eso es importante que las manifestaciones no afecten monumentos o propiedades, para que no se justifique el uso de la fuerza policial. En cualquier caso, la policía debe hacer un uso puntual y mesurado de la fuerza, dirigido exclusivamente a lo que se debe proteger. En cuanto a la autoridad, si ella prohíbe o restringe el derecho de reunión por motivos de seguridad, es necesario que explique el tipo y dimensión de la inseguridad que se generaría, que muestre su relación causal directa con la reunión en cuestión, y que establezca la proporcionalidad entre la restricción y la probada magnitud de la inseguridad. Esto significa que debe guiarse por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que exige el artículo 200º de la Constitución. Por eso el Tribunal Constitucional demanda en su sentencia que “el derecho sólo se vea restringido por causas válidas, objetivas y razonables (principio de razonabilidad), y, en modo alguno, más allá de lo que resulte estrictamente necesario (principio de proporcionalidad)” (§9.2, 18).
  3. A ello se añade que las posibles restricciones no pueden ser generales para todo caso, sino que la autoridad está obligada a evaluarlas y justificarlas para cada caso en concreto. Por eso la sentencia estipulaba que no podía haber zonas restringidas permanentes, ni siquiera en el Centro Histórico de Lima, recordando que “fue el derecho de reunión ejercido, justamente, en el Centro Histórico de Lima, por quienes conocen la manifestación pacífica que le es inherente, el que, de la mano del resurgimiento de otros valores constitucionales, permitió derrocar las dictaduras, incluyendo la de la década pasada” (§10.2, 28).
  4. Siguiendo al constitucionalismo español, nuestro Tribunal Constitucional sostiene asimismo que la autoridad debe siempre buscar favorecer la libertad de reunión, en lugar de impedirla. Se trata del principio de favor libertatis. Eso significa que, en caso de duda sobre si una reunión podría traer efectos negativos para ciertos bienes o personas, es deber de la autoridad ofrecer las garantías para que ello no ocurra, pero actuando en favor del derecho de reunión. La prohibición, por lo tanto, debe ser última ratio. Y la mera posibilidad o sospecha de un efecto negativo no es condición suficiente para restringir este derecho. Por ello, no es una justificación válida para cerrar una plaza pública la sospecha o el temor de que puedan ser vulnerados los monumentos de la misma. Lo único procedente es que la policía se encuentre presente y arreste a aquel que efectivamente afecte a bienes o personas.

A partir de estos criterios y de los análisis que hacen los magistrados en la mencionada sentencia, se pueden extraer las siguientes consideraciones prácticas puntuales:

  1. La sentencia del TC avala la represión policial si no se informa con anticipación a la Prefectura cuáles serán los espacios públicos que ocupará la reunión (§12, 39). Por ello, los manifestantes están en la obligación (única) de informar todas las rutas de las marchas. Si un grupo quiere concentrarse previamente para partir, por ejemplo, de Miraflores, eso también debe ser informado. Así, además, se le quita legitimidad a una eventual represión.
  2. Hay que tener en cuenta que las marchas no pueden bloquear el libre tránsito, que es igualmente un derecho fundamental. Sin embargo, no se puede considerar que ello ocurra si se ocupa toda una calle o avenida pero el tránsito pueda desviarse por rutas alternas sin mayor problema. La sentencia del TC, además, es clara al señalar que el cierre temporal de las calles no es tan grave como prohibir el derecho de reunión: “la inevitable restricción a éste que una congregación llevada a cabo en una vía pública generará, en ningún caso, por si sola, podrá considerarse causa suficiente para prohibir el ejercicio del derecho de reunión” (§10.3, 30).
  3. Es importante que los manifestantes comprendan (y hagan comprender) dos cosas: (1) Aunque un muro sea menos importante que la justicia, el derecho de reunión no admite la afectación de bienes, no sólo del patrimonio cultural (monumentos), sino toda propiedad pública o privada. Se puede desfogar la ira arengando y de maneras creativas que no vayan contra otros derechos. De esa manera, se quita piso a la autoridad para que restrinja zonas y a la Policía para que reprima legítimamente. El “bacancito” que quiere dárselas de revolucionario por hacer pintas durante una manifestación, realmente no ayuda en nada. (2) La autoridad no puede de ninguna manera usar la mera posibilidad o sospecha de afectación de un bien como razón para restringir el tránsito u ocupación de una vía o plaza (§9.2, 18 de la sentencia del TC). A lo más, la Policía puede estar cerca a los bienes que podrían ser afectados y asumir una conducta vigilante.
  4. Ante la probabilidad de que se cierren nuevamente las plazas, con rejas como en la Plaza San Martín o con policías como en la Plaza Dos de Mayo, los manifestantes pueden presentar de manera preventiva una queja ante la Defensoría del Pueblo (por la amenaza al derecho fundamental de reunión), para que ésta realice una diligencia de inspección en las siguientes marchas. Asimismo, se puede presentar una demanda de Habeas Corpus innovativo contra la Municipalidad de Lima, el cual “debe interponerse contra la amenaza y la violación de este derecho, aún cuando éste ya hubiera sido consumado” (García Belaúnde, Domingo, Constitución y política, Lima: Eddili, 1991, p. 148), con el fin de que no se repita.
  5. Es deber de la autoridad probar objetivamente, y siguiendo los principios de razonabilidad y proporcionalidad, la necesidad de cualquier restricción, evitando impedir o dificultar la reunión y más bien favoreciendo su desarrollo (principio de favor libertatis). Si no respeta estos principios y pone restricciones o condiciones arbitrarias o injustificadas, se puede presentar queja a la Defensoría del Pueblo y demanda constitucional de Habeas Corpus restringido o conexo para que sea el juez quien ordene a la autoridad abstenerse de impedir injustificadamente un derecho fundamental (y no para que “ordene otorgar el permiso”, como erróneamente dice en ocasiones la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, puesto que, como se ha dicho antes, no hay necesidad de permiso alguno).
  6. Si la Policía rechaza una ruta con el argumento de que “no puede ofrecer garantías” en ella (sin que haya causa objetiva alguna), habría que recordarles que el artículo 3º de la Ley Nº 27686, de conformidad con el artículo 166º de la Constitución, ha dispuesto que la Policía Nacional está obligada a garantizar el ejercicio del derecho constitucional de reunión. Si eso no es suficiente, correspondería, nuevamente, quejarse ante la Defensoría del Pueblo e interponer una demanda de Habeas Corpus preventivo, ya que ello estaría colocando en amenaza cierta e inminente a los manifestantes. Asimismo, el jefe de la ONAGI se hace pasible de denuncia según el artículo 167º del Código Penal, que establece pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor de cuatro años e inhabilitación de uno a dos años conforme al artículo 36º, incisos 1, 2 y 3 del Código Penal, para el funcionario público que, abusando de su cargo, no autoriza, no garantiza, prohíbe o impide una reunión pública, lícitamente convocada (y recuérdese que el único requisito de licitud para una reunión es su fin pacífico). La Comisión de Constitución del Congreso, por su parte, debería convocar a dicha autoridad y al Ministro del Interior para que respondan por la afectación a este derecho constitucional esencial para la vida democrática de la Nación.
  7. En caso que otra autoridad impida la reunión, como ha sido el caso, en la última marcha, con el corte del alumbrado de la Plaza Dos de Mayo, efectuado por la Municipalidad de Lima (habiendo ENEL observado la normalidad del flujo eléctrico), se le aplica el mismo artículo 167º del Código Penal, además del delito de puesta en peligro. Tengo entendido que esta denuncia ya está realizándose.

marcha

Quizás estas consideraciones puedan ayudar a los colectivos a asumir una postura más firme en la defensa del derecho de reunión, así como para que invoquen la protección de la Defensoría del Pueblo, el sistema jurídico y, eventualmente, de los organismos internacionales competentes.

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